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2023年09月07日

卫生部介绍新型农村合作医疗试点工作进展

卫生部介绍新型农村合作医疗试点工作进展

2004年11月5日10时,国务院办公室举行发布会,邀请卫生部副部长朱庆生介绍中国新型农村合作医疗试点工作进展等方面情况,并答问。

[郭卫民]:女士们、先生们,上午好!今天我们很高兴地请来了卫生部副部长朱庆生先生,向大家介绍中国新型农村合作医疗试点工作的有关进展情况。和朱副部长一起来的还有卫生部农村卫生管理司副司长聂春雷先生。中国是一个人口大国,其中有70%的人生活在农村。对农村医疗卫生工作,党和政府一直是高度重视的。近年来,中央政府为推进农村医疗工作做了大量的工作,也取得了很大的进展。现在,我们就请朱庆生副部长介绍有关情况。

[朱庆生]:女士们、先生们,早上好!很高兴能在这里同界的朋友们见面。首先,我代表卫生部感谢各位对中国新型农村合作医疗试点工作的关注和支持。中国是一个人口众多的发展中国家,近70%的人生活在农村,能否解决农民的看病就医问题,关系到中国改革、发展和稳定的大局。2002年10月,中国政府作出在全国建立新型农村合作医疗制度的决定。明确要求各地要在政府统一领导下,本着自愿参加、多方筹资、因地制宜、分类指导、公开透明、真正让群众受益的原则,先行试点,总结经验,逐步推广,到2010年基本覆盖农村居民。

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其基本做法是,自愿参加合作医疗的农民,农民以家庭为单位按每人每年10元(部分东、中部地区稍高)缴纳合作医疗资金,同各级政府每年每人补助的20元一起形成合作医疗基金,储存在县(市)国有商业银行或信用社的财政基金专户内;参合农民每次到县(市)内定点医疗机构就诊时,凭合作医疗证可直接按比例报销部分医药费用;定点医疗机构将为农民报销所支付的资金数额以及相关凭据,定期报到县(市)或乡(镇)合作医疗经办机构,经县级经办机构和财政部门审核并开具申请支付凭证,由代理银行或信用社直接将资金转入有关医疗机构的银行账户,做到新型农村合作医疗基金收支分离,管用分开,封闭运行。

从去年7月以来,各地按照中央政府有关文件精神,结合当地实际,积极稳妥地开展了试点活动。目前,全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县(市)开展了新型农村合作医疗试点,覆盖农业人口9504万人,实际参合农民6899万人,参合率为72.6%。全国共筹集资金30.21亿元,其中,各级财政补助15.01亿元,农民个人缴费10.88亿元,集体和其他社会赞助4.32亿元。截至今年6月底,已有4194万人次的医药费用得到报销,报销金额13.94亿元,占筹资总额的46.14%,其中,住院医药费用平均有27.25%得到报销。

试点工作一年多来,已取得了初步成效。一是新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成,为全面建立新型农村合作医疗制度积累了一定的经新疆黄精验。二是试点地区农民就医状况有所改善、医药费用负担有所减轻,“因病致贫、因★ 实验机可以实现连续加载和任何负荷下保持载荷两种功能病返贫”状况有所缓解。三是农村医疗机构服务条件有所改善、医护人员队伍建设有所加强,农村医疗机构服务条件和服务质量有所提高。

但是,我们也清醒地认识到,试点工作还存在不少问题。概括起来有这些:一是有些农民对新型农村合作医疗的好处认识不足,存有疑虑;二是许多试点县(市)还没有建立起合理、简便、有效的农民缴费机制,一些地方合作医疗基金管理还存在一些潜在的危险因素;三是一些试点地区制订的试点方案还不够科学、合理,影响了农民的受益面和受益水平;四是一些农村医疗机构服务不规范,药品价格偏高;五是合作医疗的管理能力薄弱。

针对上述问题,我们将重点采取以下策略与措施:

1、在总结一年来试点工作的基础上积极稳妥地扩大试点,不断积累试点经验,完善政策,加强制度建设,为全面建立新型农村合作医疗制度打牢基础。

2、大力开展培训和宣传教育工作,消除农民疑虑,动员农民自愿参加新型农村合作医疗。

3、通过实践逐步调整和完善试点方案,提高农民受益程度。

4、加强合作医疗基金管理,保证合作医疗资金安全。

5、积极推进农村医疗卫生服务体系建设,进一步改善和提高农村医疗机构的服务条件和服务质量。

6、加强新型农村合作医疗经办机构能力建设,不断提高管理能力和效率。

女士们、先生们,中国的新型农村合作医疗制度建设工作刚刚起步,还面临许多困难与问题。但我们相信,只要我们坚持执政为民、以人为本的指导思想,以科学的态度扎扎实实地做好试点工作,并不断总结、完善、推广试点经验,新型农村合作医疗制度会逐步得到巩固和提高,农民会逐步从中得到实惠,有利于农村全面实现小康目标。下面,我和我的同事愿意回答大家的提问。

[郭卫民]:现在开始提问。

[中国国际广播电台]:

请问朱副部长,既然新型农村合作医疗制度试点以来受到了农民的欢迎,很多人从中受益,试点工作也取得了一些经验,为什么不快速在全国推广开来,而是继续实行试点?这是不是因为国家财力的不足?第二个问题,您能否透露一下明年我国新型农村合作医疗的工作目标是什么?比如说将会在多少个县推广,覆盖的人口是多少?谢谢。

[朱庆生]:你提的这个问题很好,也很实际。刚才我介绍了,经过一年的试点,我们覆盖了将近一亿农民,有将近6800万的农民参加了新型合作医疗,一年来筹集了30多亿的资金,农民报销了近14个亿,农民的住院费用——就是得了大病的费用有27%—30%得到了报销,平均是27.25%。为什么这样一件好事,老是试点,推广这么慢?是不是资金方面的问题?

因为新型农村合作医疗是一项新的制度建设。虽然我们在六七十年代也搞过合作医疗,那时候农村的覆盖率曾经达到90%,但是,新的合作医疗与旧的合作医疗不相同,它是要建立一种新的机制,而且这种机制的建立,在中国这样一个发展中国家,农村经济发展还不太发达,地区差异还比较大的国情下,要建立这么一个好的新型农村合作医疗机制,需要在实践中探索,要逐渐健全制度,要逐渐完善各项政策,使之建立一个比较好的机制。

第二,因为它是一种新的制度,从中央到地方,从中央、省、市、县、乡都有相对的管理,管理机构的建立、管理水平的提高需要一个过程。第三,现在人们对新型农村合作医疗的认识和观念上还有一些疑虑和想法,要解决也需要一个过程。

全国中西部一共有5亿农民,如果每人补助10块钱,中央只拿出50多个亿,这个钱中央拿得出来,中国现在的经济条件是没有问题的。但是,一个机制的建立、制度的完善和人们的观念需要有个过程。我们把基础打牢了,过两年推开的时候进展会顺利一些,也可以接受以往我们合作医疗失败的教训。

我再说明一点,在工作中也不排除中西部地区一些贫困的县、市的地方财政在配套资金的时候有困难——中央财政拿这个钱没有问题,地方县里在配套的时候有它一定的困难,这个问题是客观存在的。但是,总体上来讲,和故障排除、后固化和再生料的使用从大局上来讲,不完全是钱的问题,而是机制的问题。

[中央电视台]:请问朱副部长两个问题:第一,农村合作医疗政策在中国是几起几落了,在有些地方名存实亡,现在怎样评价以前的政策体系,新的政策对它是认可还是否定,以前的政策没有实施下来的原因是什么?第二,新的政策和以前的政策主要的区别在什么地方?谢谢。

[朱庆生]:农村合作医疗起于五十年代,六十年代在全国发展起来,七十年代末在全国普遍开展起来,在全国的覆盖面达到90%左右。但是,八十年代以来,我们的合作医疗工作就逐渐下滑了,一直滑到这次新型农村合作医疗开展以前,全国的覆盖面大概只有10%左右。

应该说,合作医疗制度在中国当时的农村社会经济发展的情况下,对保障农民健康发挥了积极的作用,对当时的历史作用我们是要充分肯定的。

中国农村卫生的三大法宝是赤脚医生、农村合作医疗、农村医疗卫生预防保健,这是我们结合中国农村医疗卫生所探索出来的农村卫生发展的经验,也得到了国际社会的高度评价。但是,随着农村的改革开放,农村实行了家庭联产承包制以后,原来合作医疗赖以资金支持的农村集体经济逐步瓦解。农村集体经济支持的逐步丧失,给合作医疗的资金筹集带来了很大的困难,因为农民自筹的块八毛钱资金是难以支付合作医疗或者农村医疗所带来的费用的。这是一个主要原因。

第二个原因,是合作医疗自身存在的问题。原来它筹资的水平比较低,“文化大革命”的时候,我们在农村当医生的时候,是几毛钱,筹资的层次也比较低,一般是村户乡,所以,抵御风险的能力也比较弱。同时,合作医疗管理上也有弊端,管理上没有建立一套严格的、规范的、透明的管理制度,监督也不严格。所以,由于管理的漏洞,农民对合作医疗本身失去了信心,农民不愿意参加。第三个原因,对实行农村合作医疗,过去在部门的认识上不完全一致。有的认为农村合作医疗是给农民减轻了负担,但是有的也认为是给农民加重了负担,认为是乱收费、乱摊派,所以在一段时间内影响了合作医疗的发展。现在的新型农村合作医疗,从中央到地方,各个部门大家的意见是一致的,认识得到了统一,中央做出了决定,因而现在第三个问题已经解决了。

第二个问题,新型农村合作医疗的特点主要有这么几个方面:第一,政府的支持力度加大了,从中央政府和地方政府财政都要给予支持,一般是每人20元块,有的东部地区更高,几十块、上百块。第二,它以大病统筹为主,主要是解决农民看大病支付不起费用造成的因病致贫、因病返贫问题。当然,我们以大病为主,还要兼顾小病。大病的概念我稍微解释一下,包括住院治疗或者大额的费用,虽然在门诊治疗,大额的费用也可以按比例报销,大额的概念不光指住院。第三,它坚持了农民自愿参加的原则,绝对不允许强迫农民参加,地方政府不能下指标、下进度、下比例要参加多少。我们的经验是,凡是强迫农民干的事儿,没有一件能干成的,所以必须要坚持农民自愿参加的原则。第四,统筹层次增高,过去是村或者乡,现在都是县统筹,这样管理的力度、管理的强度、抗御疾病风险的能力都大大提高了。

第五,政府管理的强度、管理的水平提高了,它有专门的机构,从中央、国务院以吴仪同志为组长的国务院联席会议制度,到各省、市、县都有领导小组和经办机构,而且建立了一套逐步完善的规章制度,使机制更加规范和健全。第六,这次新型农村合作医疗制度和农村的贫困农民的医疗救助制度是同步的,就是对于特困户、五保户,交不起合作医疗经费的,或者是自付医疗费用而无法承担的,国家实行医疗救助制度,给他们以补贴。

[法新社]:我有两个问题:第一个问题,你们怎么保证农民会有信心,怎么保障这些资金不会被挪用,在县里谁管理这些基金?第二个问题,合作医疗的主要的目的是为了治大病,但是大病之前,一般都有一些预防工作可以做,在预防方面,新的制度会起什么样的作用?新型的合作医疗制度是不是也包括大病之前的预防服务?谢谢。

[朱庆生]:法新社提的问题确实是大家广泛关注的。我们过去已经三起三落了,现在,能不能把新型农村合作医疗坚持下去、发展下去,是我们这次工作的重点,而且我们也提出了“这次新型农村合作医疗只能成功,不能失败”。

第一,我们坚持农民自愿的原则,绝不强迫农民,我们做得好,让农民自愿参加。我刚才讲了,要想做好一件事儿,凡是强迫农民参加的,没有做好做成的,很重要的原则是自愿。

第二,我们一定要保证筹措资金的到位和资金的安全,包括中央财政的支持资金和地方财政的支持资金必须及时到位,就是农民收缴的资金,地方财政资金到位以后,中央财政资金也要到位。同时,资金要保证安全,资金储存在国家商业银行的合作医疗专用储户里,管钱的不管账,管账的不管钱,提供服务的机构与管理部门是分开的。资金是在银行或机构内部封闭运行的,这样就确保了资金的安全。同时,要建立各项监督审计和公开的制度,监督资金使用的安全。资金的安全运行说起来比较麻烦一点,在我的背景材料里已经做了说明,如果您有兴趣的话,也欢迎您到我们的农村合作医疗试点看一看,就可以了解到我们的资金是怎么用的。这个问题如果现在讲的话讲不清楚,可能需要两个小时才能讲清楚,所以希望你去看一看了解一下。

第三,受益的原则。我们制定的政策,农民医药费报销的起付线、封顶线必须坚持农民在有限的资金内最大的受益原则。当然,这些方案的制定需要经过实践检验,所以不能一下子就搞起来,要经过实践,使方案建立得更加科学、合理,使资金运行更加安全,参合农民的受益程度达到最好的水平。所以,我们要把它做得实实在在,让农民真正得到实惠。通过农民得到实惠,让农民现身说法向农民做宣传,包括媒体也“在1些高级超市中出售的环保布购物袋在帮我们做宣传,包括您今天来也是猪殃殃帮我们宣传,到实地看一看以后,有了实际的了解,做出的宣传更加真实。

第四,对医疗机构的制约和监督。因为农民的合作医疗基金最后要花在村卫生室、乡卫生院或者县级以及更高的医疗机构,如何制定规范的管理制度,制约医疗机构的医疗行为,规范他们的行为,保证他们能够为农民提供适宜的医疗服务,同时改善他们的条件,提高他们的素质,国家发改委、卫生部、教育部已经采取了相应的措施,并加大投入,为解决医疗机构提供适宜的服务做相应的工作。关于预防保健的经费是否纳入合作医疗,原则上讲,公共卫生的预防经费,国家有专门的财政支持,像艾滋病,我们采取的“四免一关怀”,还有平常农村的公共卫生项目,不是在合作医疗资金里支持,而是在公共卫生的财政预算里支持的。但是,也有保健项目,像贫困地区孕产妇的生产,她到县医院,我们也给以报销。

[中国]:我有两个问题,刚才您提到三个法宝,我在实际采访中发现我们有两个法宝,一个是赤脚医生,一个是预防保健,但这方面是相当薄弱的,很多农民的预防保健意识和知识非常贫乏,赤脚医生已越来越不适应新的农村医疗服务的要求,我们在这方面有没有新的举措来加强?第二个问题,请朱副部长帮我们算两笔账,一笔账是国家各级政府在卫生方面的投入每年占财政总投入的比例是多少?这其中有多少是用在了农村,又有多少是真正用在农民身上?另外,请朱副部长以一个农户为例,讲讲一个普通的农民一年的收入支出用在卫生投入和保健的投入上有多少?谢谢?

[朱庆生]:我很愿意回答你的问题,但是我身边的聂副司长是新提拔上来的,我建议这个问题由他来回答,我做补充。

[聂春雷]:这个问题非常难以回答,因为有些数据性的问题在农村统计得并不是很准确。2002年国家统计局的数据说明,2002年全国的卫生总费用是5684亿,其中用于农村的是2425亿,用于城镇的是3256亿。农村的总费用占国家GDP的2.3%,城镇占了3.1%,2002年整个的卫生总费用占了国家GDP的5.4%。

从目前来看,在农村卫生总费用上,政府的投入所占的比例是很小的。我这儿有一组数据,是从1991年到2000年的,政府投入占卫生总费用的比例从12%降到了6%,虽然绝对值是增加的,但是相对来说是减少的。关于农民的消费性支出方面,我这儿也有一个国家统计局的数据,农村居民的人均消费是1943元,但是医疗保健支出是115.8元。从目前来看,2003年我们国家农民的人均收入是2622元,从第三次卫生服务调查的结果来看,2003年农民住院例均费用是2236元。如果一个农民家庭有一个人住院,可能这一年的收入就全部用到医疗费用上。所以,人均是2600元。但是,农村的人均收入,大家可能也知道,有些是实物的,并不是纯现金的收入,如果有一个人住院,可能一年的收入全部要花在医疗费用上。

[朱庆生]:我补充一下。我们现在整个财政支出,卫生支出占到财政支出刺毛母草的比例这几年是1.6%—1.7%,就是卫生在中央财政的支出比例中仅占到1.6%—1.7%。第二,我们这部分财政支出,医疗费用70%用在城市,只有30%是在农村,而我们70%的人口在农村。30%的费用在农村,而城镇是30%的人口占用了70%的卫生资源,包括政府的支出。第三,从2002年中央做出加强农村卫生工作的决定以后,从2002年一直到2010年这段时间,所有财政增加的卫生投入主要要用于农村。今年卫生部增加的40个亿的卫生费用,70%以上甚至80%是用在农村的,包括农村的重大疾病预防,艾滋病、结核、公共卫生、合作医疗等等。

刚才聂副司长讲了我们有5000多亿,大概占到中国整个GDP的5.5%左右。

刚才您提到关于农村的赤脚医生和农村预防保健工作薄弱,我承认,现在农村除了缺少医疗保健制度,现在我们叫做新型农村合作医疗,我还不敢讲它是一种保障制度,也不是一种社会保障,它是农民的互助共济,是在政府孔雀柏引导、政府支持下,多方筹资、农民自愿参加的互助共济的医疗制度。还有农村医疗卫生人才的匮乏和农村医疗卫生机构条件的薄弱,最重要的是您刚才讲的,就是提高农村医疗卫生队伍的素质,这是重中之重。我们的房屋可以盖,但是人才是关键。现在中央采取了一系列的措施,支援农村是一方面,但更重要的是建立机制,就是怎么样让大学毕业生下去。卫生部正在研究建立一些机制,包括奖学金机制。昨天我跟教育部的领导谈到,将来奖学金主要向农村的贫困地区倾斜,发放给这些人,规定他们在农村要服务若干年。另外,现在城市医生晋升职称有要到农村服务一年的要求。对农村现有的120万医生进行培训,要求他们达到助理医师的水平,不够条件的话,要慢慢离开岗位。农村预防保健工作薄弱这个问题我承认存在。我们现在正在加强公共卫生建设,从我们的投入、机制和人才方面,把力度主要放在基层和农村。

今天我不是主要回答这个问题,将来如果专门谈农村公共卫生建设,我可以细致的跟你谈。

[外国]:请问朱副部长,这样的合作医疗制度,农民能得到他们所花的钱的多少比例?第二个问题,您能不能给我们一些数字,这些数字我也看过,新华社也报道过,就是在农村有多少人由于没有钱不能去医院看病?有多少人由于重病没有钱看而只能在家等死?

[朱庆生]:关于农民所花费的医疗费用,在参加新型农村合作医疗以后能报销多少?我在开始时讲了,住院费用平均27.25%可以报销。从绝对数来讲,有报一万、两万、三万的,甚至在发达地区最多报到十万以上。我说的是农民合作共济的医疗制度,它不是社会保障制度,所以它保障的水平、保障的程度是有限的,它是广覆盖、低水平。现在中国的农村确实有很多人看不起病,究竟数字是多少?根据统计数字和我自己下农村调查研究的结果,我估计有一半左右甚至更高一点的人看不起病,有40%—60%的人,甚至更高,因为看不起病而因病致贫、因病返贫,在全国不同的地区比例不一样。在中国的中西部地区,因为看不起病、住不起医院,因病在家里死亡的人数估计在60%—80%。

[中央人民广播电台]:请问朱副部长,前一段我们在青海采访新型农村合作医疗,发现当地医疗措施确实有所改善,但是,合作医疗实施以后,门诊量增加,医务工作者的工作量也增加了。请问我们现在有没有什么措施来保证医务工作者的积极性呢?谢谢。

[朱庆生]:你去过青海,我也去过青海,我也看了青海的合作医疗。您刚才讲到去医院就医的人数增加了,医务工作者的工作量增加了,这就说明我们取得了成效。农民有钱了,医院有服务的对象了,这是成效的表现。工作量增加必然带来医院的收入增加,而医院收入的增加就会给医院带来发展的机遇,也给医院医务人员待遇的提高带来相应的机会。我讲的发展是医院房屋设备的改善、病人就医环境的改善,同时也要求我们的医务人员更好地为农民提供服务,这就要求他们要不断地提高自己的业务技术水平,要培训,要进行业务进修,要提高自己的业务水平。第二,由于医院收入的增加,医务人员的待遇相应提高,这是自然的。所以,是一个双赢的局面,是农民和医院、医生双赢的局面,也可以说是三赢的局面,政府也满意。农民就

[郭卫民]:发布会到此结束。谢谢各位!

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